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看《人民的名义》,辨识PPP的真实边界

作者:admin 来源:未知 更新日期:2018-02-13 17:17

看不出这个知识点,别说你看过《人民的名义》

作为被我们达康书记圈粉的darkcom。看着我们康宝为了GDP操碎了心,不由得想起了近年工程建设行业里很火的PPP模式。小编觉得我们也可以用人民的名义的方式打开一下PPP模式。

PPP模式即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励社会资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

据统计,目前各省政府推出的PPP项目大约有1800多个,总投资将达到3.4万亿。而这些项目主要集中在公路、轨道交通、市政环保、地下管网、医院、学校等多个领域,工程建设企业具有广阔应用前景。所以工程建设企业未来十年的发展,脱离不了PPP项目。

在《人民的名义》中,李达康书记可以类比为为地方公共基础设施建设努力的政府方。

PPP项目中政府方将自己从不擅长的职能中退出,把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来,从而改进公共基础设施建设质量。

京州市光明区项目类比为公共基础工程建设PPP项目。参与其中的各工程建设企业就是PPP项目中的社会资本方。

在PPP项目落地实施过程中,要权衡多方利益,难免会有沟通不畅的问题,就好比大风厂拆迁导致的员工安置和股权质押问题。

相对于政府或工程建设企业单一投资项目,PPP项目能够结合政府和工程建设企业各自的优点,一方面政府部门对市政工程和公用事业需求更了解,能够遴选和发起潜在项目。另一方面工程建设企业作为合作伙伴,在专业技术、项目管理上具有优势,能够更好满足公共基础建设的需求。

此外,PPP立法问题一直以来都是PPP模式发展过程中重点讨论的。由于现在PPP法律法规还未完善,除了能够以其他法律法规适用,此外比较重要的的就是政企双方监管与被监管关系。

我们“下凡”来的侯大局长,可以类比为正在努力建设、完善的PPP相关法律法规和PPP项目中的监管部分。

目前,PPP项目一般是政府通过招标选择社会资本方。在实施运营阶段中,政府方作为监管者对项目质量及绩效考核进行监管,也对商业机构项目运营中是否损害公共利益进行监管。

当然,蛀虫是会有的,可结果,嘿嘿你懂的。

PPP模式有利于减轻政府财政负担,加快社会资本进入公共服务的进程,进而提高资源使用效能。在我国城镇化加速推进过程中,PPP模式对基础设施建设发挥了巨大的作用。

目前,PPP模式在政府强力倡导下正大力推进,数量越来越多,工程建设业企业可以通过PPP获得风险可控的、稳定的、可预期的投资回报。从这个角度来说,PPP模式大幅拓展了工程建设企业尤其是民营资本的发展空间,为其提供了新的机遇。

【链接】辨识PPP的真实边界

厘清PPP和政府购买服务二者之间的关联与界限具有重要现实意义。

辨识PPP的真实边界

在近年来的各类投融资热词中,PPP(政府和社会资本合作)无疑排名靠前。

自2013年大规模推广PPP模式以来,我国用三年左右时间走过了其他国家20多年的历程。截至2016年12月末,全国PPP综合信息平台入库项目达11260个,总投资额13.5万亿元,其中已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。

还有另一类同样备受关注的模式——政府与社会资本合作提供公共品的政府购买服务模式,也在悄然兴起。尽管目前尚无全国范围的正式统计,但可以估测政府购买服务的投资总额已远大于PPP实际投资额。

然而,市场上还并未准确识别这两类公共品提供模式的差异,常将政府购买服务误解为PPP的一种形式,以为两者皆是指政府与社会资本之间的合作而已。

实际上,两种模式中政府与社会资本间的关系有着本质区别,二者的运行机理也因此完全不同。两种模式究竟能走多远多好,很大程度上还取决于市场的理解和运用,是否能够据其所长、物尽其用。因而首先要厘清两者的关联与界限,提高效率的同时,防止泛滥化或扩大化的政府购买服务对政府债务管理和PPP模式形成冲击。

长期来看,应就PPP和政府购买服务等项目的财政总支出责任进行统一财政可承受能力论证,将两者总额纳入限额管理。

警惕监管套利

我国推广PPP和政府购买服务的初衷是借助社会资本来提升公共品提供的效率,进一步转变政府职能、改善公共服务战略部署。厘清PPP和政府购买服务二者之间的关联与界限具备重要现实意义。

首先,有助于提高效率。二者的运行机理不同,对不同项目的作用不同,甚至还可能有副作用。如果本该采用PPP模式的项目采用了政府购买服务,则很可能达不到提升效率的目的,反而导致社会福利的损失,反之亦然。

其次,有助于减少监管套利。按照我国现有的管理政策,两者可覆盖的行业领域范围都很广,且存在很大程度的交叉,没有严格的分界线,参与者的认知也相对模糊,但PPP的管理制度要明显严于政府购买服务。

自全面推广以来,主管部门对PPP发布了一系列文件,不但对项目进行了全流程规范,明确了财政承受能力论证、物有所值论证等要求,要求各地方政府全年的PPP项目均需从预算中安排支出责任,且占一般公共预算支出比例不超过10%。而政府购买服务则较为简单,规范性文件也较少,仅明确各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录,确定购买种类、性质和内容即可,未明确正式的统计系统和支出上限。

由此,模糊的界限和不平衡的管理制度,形成了监管套利空间。一些原本应采用PPP模式的项目被改造成政府购买服务项目,规避了PPP的物有所值论证和财政承受能力论证,形成预期之外的财政支出责任,存在政府举债偿付的可能性,成为政府的“影子债务”。

目标相左之下的博弈

PPP的本质,是公共部门与私人部门合作提供公共品或服务的一种方式,在私人部门被扩大到社会资本的范畴。与此类似,政府购买服务的承接方,在我国也被扩大到社会资本范畴。

辨识PPP的真实边界

尽管社会资本能有助于效率提升,但如何解决社会资本与公共部门目标相左的矛盾,成为一大难题。

公共部门的目标是提供价格低廉、品质优良、数量充足的公共产品和公共服务,而社会资本的目标是盈利,尤其私人部门更为追求自身利益最大化。两者目标常产生冲突。

例如,当提供公共品和公共服务的单位收益低于单位成本时,虽然有固定金额的经济补偿,但实际却是生产越多、亏损越多,私人部门就会希望减少产量。若合同规定不能减产,则可能利用合同漏洞和隐蔽方式,降低质量以压缩成本,以不易察觉的方式损害公共利益,从而实现自身利益最大化。

这样的例子屡见不鲜。某市支付固定费用将冬天融雪工程外包给私人部门运营,私人部门使用了有害但价格便宜的融雪剂,表面上融雪效果不错,但融雪剂流入地下水并最终进入到居民的生活用水中,一段时间后才被发现。

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